失业高风险人群游离保障外，疫情下6000亿失业金如何盘活？

国家统计局数据显示，1~2月份，全国城镇新增就业108万人。2月份，全国城镇调查失业率为6.2%。这是自2018年发布调查失业率以来的最高点。

对失业者的救助已经提上了议事日程。人社部近日称，1~2月，共向219万人发放失业保险金61亿元，江西、辽宁等省份已经有1339人领到失业补助金135万元。

截至2019年底，失业保险基金结余已达6000亿元，但由于我国失业保险制度存在覆盖范围小、领取条件严格、待遇缺乏吸引力等问题，失业保险能够惠及的失业者非常有限。同时，像农民工、灵活就业等高失业风险群体却因为没有参加失业保险，在疫情停工之后面临着“手停即口停”的困境，急需政府施以援手。

因此，如何通过改革来盘活失业保险基金，提升资金的使用效率，在疫情当前显得尤为迫切。

近来学界关于失业保险改革的呼声不断，提出了提高失业金领取标准，为灵活就业者建立失业保险储蓄账户，将失业保险用于就业促进等方案。中国人民大学公共管理学院教授李珍更进一步建议，将失业保险并入社会救助制度中，给予因失业而陷入贫困的家庭生活救助，从而将这部分游离于失业保险制度之外的高风险群体纳入到社会保障中来。

覆盖群体错位

李珍的研究显示，从覆盖范围来看，我国失业保险覆盖率在2009~2018年间由38.2%上升至45.2%，但由于失业金领取条件的各种限制，我国真正能领取到失业金的失业人员数量很少，导致失业保险受益率较低且呈不断下降趋势，2009~2018年间由1.85%降至1.14%。

领取失业保险金人员较少的原因之一是我国失业保险的覆盖面仍然比较窄。2018 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2018 年末失业保险的参保人数达到 1.96亿人，远不及城镇职工养老保险的4.19亿和城镇职工医保的3.16亿。

同时，失业保险覆盖群体与失业高风险人群之间存在错位，加入失业保险制度的多是就业稳定、失业率低的群体，而失业风险较高、更需要失业保险保护的群体却游离于制度之外。

李珍的研究显示，2017 年，我国城镇非私营单位的就业人数高达17643.8万人，是失业保险制度缴费人数（18784 万人）的主力军。实践中，我国“体制内”就业人员的失业率也较低。

张盈华表示，面临高失业风险的主要是三类人，一是农民工群体，二是灵活就业人员群体，三是应届大学毕业生群体。

以农民工群体为例，农民工平均就业时间在10个月左右，失业风险是农民工面临的主要社会风险之一，因此失业保险是农民工最需要的社会保险项目之一。但从2017年数据来看，近2.9亿农民工的失业保险参保率只有17%。

在此次新冠肺炎疫情中，限制人员流动等防控措施对农民工返城复工造成了非常大的影响；延长假期也影响建筑业、制造业等农民工密集行业的开工日期，大量农民工实际上处于失业状态，但他们难以得到失业援助。其原因有二，一是大量农民工没有参保，二是即使参保了，失业保险要求参保一年以上才能领取资格，而年平均就业10个月的农民工很难达到领取资格。

如何盘活6000亿失业保险基金

失业保险制度瞄准率不高的问题导致了失业保险基金累计结余的不断攀升。人社部统计公报显示，2018年失业保险基金收入 1171 亿元，基金支出 915 亿元，年末基金累计结存5817 亿元，是当年支出的6.35倍。这就意味着即使不再缴纳保费，按2018年的支出规模，现存基金结余也能继续支付6年。

李珍对第一财经记者表示，失业保险具有天然平滑经济波动、双向调节有效需求的经济功能：在经济衰退期，失业率攀升，通过增加失业金支出刺激需求；经济繁荣期，情况则相反。反观我国的失业保险制度，保险金的收支情况却未能与经济发展形成良好的互动。

数据显示，2003~2008年，我国的城镇登记失业率攀升，均高于3.9%，但失业保险金支出却未相应增加，其占GDP的比重低于0.2%。尤其是金融危机发生的2008年和2009年，我国的城镇登记失业率达到巅峰值4.2%和4.3%，而失业保险支出占GDP的比重却是制度创建以来的历史最低水平，仅为 0.08%和 0.11%，基金却仍加速滚存，2008年比2007上涨了33.80%，

3月以来，疫情向全球蔓延之后，很多国家都采取限制出行、“封城”等隔离措施，导致了失业人数的大幅高企，欧美纷纷出台重磅的失业援助措施。

美国的失业保险制度是美国经济的“晴雨表“，对市场反应非常灵敏。美国公布的数据显示，3月21日当周首次失业救济申请人数达328.3万，创下1967年有数据以来历史新高。

同时，美国应对疫情的2万亿美元经济救助方案（CARES Act）中设有2500亿失业救济。将失业救济金领取覆盖扩大至包含合同工和临时工，失业救济领取时间从28周延长至39周，4个月内每周失业救济额外增加600美元。

中金公司研报称，鉴于原本的失业救济约为600美元每周，增强后每周失业救济将达到1200美元，已经高于美国非农就业周工资水平981美元（2020年2月数据）的水平。

北京大学国民经济研究中心主任苏剑对第一财经记者表示，失业保险具有自动稳定器的功能，能在逆周期调节中发挥作用。但美国和中国情况不同，美国失业保险的覆盖面比较高，没有城乡差别也没有户口区分，中国这两方面都有严格区分而且还有城镇登记失业率，也就是说必须去登记才能领取。尤其是对于农民工来说，即使参加了失业保险还存在异地难以领取的障碍。因此，中国失业保险“自动稳定器”效果尚不明显。

第一财经采访的专家均建议，应尽快提高我国失业保险的待遇水平，以增加制度的吸引力和保障功能。

张盈华的研究显示，从全国平均水平看，2018年我国失业保险金人均1266元/月，当年度城镇单位就业人员平均工资为6872元/月，失业保险金替代率(失业保险金/就业人员平均工资)为 18.4%。

张盈华建议，提升失业保险待遇以增进参保激励性。我国失业保险金应该与缴费工资挂钩，待遇标准取决于缴费工资和缴费时间，同时设定缴费工资的上限和下限。同时，为参保不足1年的农民工建立“一次性失业补贴制度”。此外，她针对疫情期间的援企措施,还建议返还所有受影响企业缴纳的失业保险费，以帮助企业渡过难关。

李珍认为，失业保险制度决定了必须是参加失业保险的人才能享受到失业保险待遇，但在当前情况下，失业保险很难扩大到那些高风险的人群。中国失业保险从宏观上来说政治经济功能微弱，从微观上说对失业者收入支持不足，因此建议将失业保险的保障功能纳入社会救助体系。